Pôle Emploi : le marché du siècle était-il faussé ? s'interroge Mediapart. Voici un an, Pôle Emploi confiait la gestion de 320.000 chômeurs au secteur privé. Certains sous-traitants, confortés par le fisc, ont sciemment omis la TVA dans leurs tarifs et remporté les appels d'offres en affichant des prix plus attractifs. Les concurrents lésés pourraient poursuivre l'établissement public pour «distorsion de concurrence».

La gestion de la situation de 320.000 chômeurs a-t-elle été sous-traitée au privé dans des conditions de concurrence douteuse ? Il est permis de se poser la question.

En juillet 2009, Pôle Emploi publiait les résultats du plus gros appel d'offres d'accompagnement privé des chômeurs jamais lancé. Un contrat énorme : 66 "lots" (suivi des chômeurs de longue durée ou accompagnement des licenciés économiques), 466 millions d'euros sur deux ans, d'après Les Echos.

Il apparaît aujourd'hui que tous les sous-traitants n'ont pas été logés à même enseigne. A cause d'un très grand flou sur la TVA applicable, plusieurs prestataires de Pôle Emploi, dont au moins une grande entreprise d'intérim (Randstad), ne l'ont pas facturée. Des sommes considérables sont en jeu : le montant total de la TVA à 19,6% sur ce marché dépasse les 90 millions d'euros !

Jusqu'ici, cette affaire n'avait pas dépassé le microcosme très feutré des organismes de placement. Un tout petit monde où il est assez mal vu de critiquer Pôle Emploi, avec qui il vaut mieux ne pas se fâcher pour se voir confier des marchés. Interrogés par Mediapart, des sous-traitants de Pôle Emploi dénoncent pourtant ouvertement une «distorsion de concurrence».

Un an de tergiversations

«Certains opérateurs, dit le directeur général de Pôle Emploi, ont cru bon de jouer au plus fin sur le dos de marchés du service public de l'emploi. Que certains essaient de faire des profits supplémentaires sur des chômeurs en grande difficulté pose un vrai problème. Ils ont été rattrapés par la patrouille.» Christian Charpy promet une «régularisation» rapide, «dans les semaines qui viennent».

Il va être grandement aidé par le ministère de l'économie, qui s'est enfin décidé à clarifier le contexte. La direction de la législation fiscale (DLF), grande prêtresse en matière de droit fiscal, publie opportunément ce mercredi un texte (un “rescrit” fiscal collectif) expliquant une fois pour toutes que le contrat de 2009 est soumis à la taxe sur la valeur ajoutée. La fin d'une année de tergiversations à Bercy, qui a sans doute coûté des millions d'euros au contribuable...

Ce marché, inédit par son ampleur, se devait pourtant d'être exemplaire : la sous-traitance des chômeurs au privé est un dossier très sensible, surveillé par les syndicats, guetté par l'opinion publique.

Bref retour en arrière...

Au plus fort de la crise, en mars 2009, le secrétaire d'Etat à l'emploi Laurent Wauquiez annonce que 320.000 chômeurs sur deux ans vont être confiés au privé. Une première. Jusqu'alors la sous-traitance, expérimentale, n'a concerné que 45.000 chômeurs. Le contexte est propice. Le nouvel organisme né de la fusion chaotique entre l'ANPE et les Assedic voulue par Nicolas Sarkozy est débordé par l'afflux de nouveaux demandeurs d'emploi. Sans attendre les résultats de l'évaluation de l'efficacité des cabinets privés (qui leur sera finalement défavorable…), le gouvernement externalise.

Fin juillet 2009, les vainqueurs sont connus. Les géants du travail temporaire (Adecco, Manpower, Randstad…) raflent un tiers du marché. Certains ont affiché des prix imbattables. Randstad a proposé 1.580 € par chômeur de longue durée, 2.400 € pour un licencié économique. «La conjoncture économique et les fortes tensions qui règnent sur le marché de l'emploi ont amené le commanditaire à privilégier un accompagnement à moindre coût», ironise Erik Pillet, alors patron d'Ingeus, dans Miroir social. En coulisses, de nombreux professionnels du secteur estiment qu'en retenant les offres les plus basses, l'Etat a privilégié une course au low-cost.

Ils n'avaient pas forcément tort. Si certains ont affiché des prix aussi bas, ce n'est pas seulement grâce à une admirable gestion de leurs coûts. C'est aussi parce que plusieurs d'entre eux n'ont pas mentionné la TVA dans les factures adressées à Pôle Emploi : leurs prix TTC étaient donc des prix hors taxe. Un atout crucial dans une compétition où les prix affichés étaient décisifs (ils entraient pour 40% dans l'évaluation de l'offre).

Pôle Emploi parle d'«une dizaine» de milliers de factures qui lui ont été présentées ne comportant pas de TVA. Sans plus de précision. Cela semble sous-estimé : même si ce contrat de sous-traitance a pris beaucoup de retard (les premières factures n'ont été adressées à Pôle Emploi qu'en novembre), chaque prestataire produit jusqu'à trois factures s'il réussit sa mission : il touche 50% du prix quand il prend en charge le chômeur, 25% s'il obtient un contrat, 25% s'il a un emploi au bout de 6 mois. Et Randstad, qui dit avoir transmis «9.000 à 10.000» factures sans TVA à différentes directions régionales de Pôle Emploi, n'est pas le seul concerné...

Christian Charpy se défend mais reconnaît «un certain foutoir»

Comment est-il possible que, pour un contrat aussi important et sensible, certains prestataires aient fait apparaître la TVA et pas d'autres ? Pour comprendre, il faut se plonger dans le cahier des charges des marchés “Trajectoire emploi” et “Accompagnement des licenciés économiques”, publiés en mars 2009, que nous nous sommes procuré. Ils stipulaient, noir sur blanc, que le marché ne donnait pas lieu à l'exonération de TVA dont bénéficient les organismes de formation professionnelle, comme c'est le cas d'habitude avec les marchés de Pôle Emploi. «L'appel d'offres était très explicite, soutient Christian Charpy. Il était clair pour tout le monde que nous étions dans une activité de placement, soumise à TVA, avec des parts variables liées au succès, et pas de formation». Le cabinet du ministre est sur la même ligne.

Ce qui semble aujourd'hui très clair pour la direction de Pôle Emploi ne l'était en fait pas tant que ça. L'appel d'offres excluait certes toute exonération de TVA, mais il n'indiquait pas explicitement que les candidats devaient présenter des prix TTC. Flairant l'aubaine, certains comme le numéro deux mondial de l'intérim Randstad, ont donc sciemment "omis" de facturer la TVA pour arrondir leurs marges. «C'est un risque que nous avons pris après avis de nos avocats», reconnaît Patrick Montbrun, directeur général de Valorisation Accompagnement Reclassement (VAR), la filiale de Randstad qui s'occupe des chômeurs de Pôle Emploi. Par un heureux hasard, VAR est justement agréé organisme de formation… et donc, à ce titre, exonéré de la taxe ! Un jeu d'enfant...

Marie-Christine Soroko, déléguée générale de la Fédération de la formation professionnelle indique, sans plus de précision, qu'«une partie» des organismes de formation, dont cette myriade de petits cabinets régionaux qui n'ont gagné qu'un seul lot de l'appel d'offres, n'ont pas facturé la taxe. Anne-Françoise Rachadi, responsable de CIFOR, un cabinet nantais, est dans ce cas. Ayant l'habitude de travailler avec Pôle Emploi, elle s'est étonnée de se voir cette fois imposer la TVA. «Ce n'est pas à l'acheteur public d'imposer le régime fiscal !», dit-elle. Elle a donc choisi de ne pas la faire apparaître. En mars 2010, la direction régionale des impôts lui donnait raison.

Quoi qu'en dise Christian Charpy et les services de Laurent Wauquiez, l'appel d'offres était ambigu. Il stipulait en effet que seuls «les services fiscaux» pouvaient «fournir de plus amples renseignements» aux prestataires. Le cabinet de Laurent Wauquiez précise d'ailleurs que quatre sociétés (dont les noms ne sont pas cités) ont obtenu de la Direction de la législation fiscale, l'été dernier, l'autorisation écrite de ne pas facturer de TVA – un “rescrit” individuel, comme on dit en jargon fiscal.

«Foutoir» ou escroquerie ?

On résume : voilà donc une administration de Bercy qui autorise des sous-traitants de Pôle Emploi, lui-même sous tutelle du même ministère de l'économie, à ne pas facturer de TVA… alors que l'appel d'offres de Pôle Emploi stipule exactement le contraire. A n'y plus rien comprendre !

Christian Charpy, qui se pose en victime, renvoie la faute sur Bercy. La direction générale de la formation professionnelle et de l'emploi (DGEFP), dépendante elle aussi du ministère de l'économie, aurait transmis à la DLF «des informations erronées». Une incompréhension entre deux administrations serait donc seule à l'origine de ce gigantesque imbroglio.

Le cabinet de Laurent Wauquiez est, lui, beaucoup moins disert sur cette guerre entre administrations. Il souligne en revanche, de façon appuyée, qu'un groupe de travail, réunissant Pôle Emploi et les deux directions de Bercy concernées, a permis de résoudre ce casse-tête fiscal, et que tout le monde s'est désormais mis d'accord pour facturer la TVA. Circulez, il n'y aurait donc plus rien à voir. C'est oublier un peu vite que, pendant un an, l'incertitude juridique et fiscale a été totale. Stupéfiant pour un si grand marché...

L'affaire va-t-elle vraiment en rester là ? Des prestataires qui, comme l'exigeait Pôle Emploi, ont facturé la TVA, pointent aujourd'hui une «distorsion de concurrence». C'est le cas de Manpower ou bien du groupe Alpha, dont la filiale Sodie a pourtant obtenu un quart du marché : «Nous avons dû adapter nos prix pour rester compétitifs», raconte son PDG Pierre Ferracci. Il estime l'avantage compétitif de ceux qui n'ont pas facturé la TVA entre «14 à 15%» (car une partie de la TVA facturée est récupérable). Randstad admet à demi-mot que ne pas être assujetti à la taxe a peut-être changé la physionomie du marché : «Sans l'exonération, nous aurions dû modifier notre structure de coûts pour obtenir un prix de 1.580 euros», consent Patrick Montbrun. Il admet que l'exonération lui fait gagner 4 millions d'euros au bas mot sur l'ensemble du contrat...

Pourtant, personne n'ose publiquement remettre en cause le marché passé en 2009. Pour Christian Charpy, le DG de Pôle Emploi, les conditions du marché étant «extrêmement claires», il n'y a pas lieu de le contester. «Espérons qu'à l'avenir, les règles seront plus claires», nuance tout de même prudemment Bernard Nebout, patron de la filiale spécialisée de Manpower.

C. Charpy : «Ce fut une surprise»

On ne peut pourtant exclure que des candidats à l'appel d'offres de 2009, ou bien des cabinets qui n'ont même pas soumis d'offres tant les prix étaient serrés, s'estiment lésés et attaquent en justice. L'affaire est d'autant plus d'actualité que Pôle Emploi va rendre public dans quelques jours le résultat d'un appel d'offres de 40 millions d'euros concernant les cadres, qui pourrait à son tour être contesté...

La direction générale de Pôle Emploi explique avoir découvert le pot aux roses fort tard. Christian Charpy dit n'avoir été mis au courant qu'en mars 2010, alors même que les sous-traitants ont commencé à envoyer des factures dès novembre. «Ce fut une surprise», affirme-t-il.

«Surprise» ? Difficile à croire, à moins que Christian Charpy ne maîtrise rien de ce qui se passe chez Pôle Emploi. Depuis la fin de l'année dernière, plusieurs directions régionales ont honoré des factures qui ne mentionnaient pas la TVA. Qu'ils aient respecté ou pas le cahier des charges, tous les prestataires interrogés par nos soins estiment que Pôle Emploi ne pouvait ignorer la situation. De toute évidence, le ministère et Pôle Emploi ont voulu aller tellement vite en 2009 qu'ils n'ont pas pris le temps de sécuriser l'environnement fiscal de ce méga-marché. Un an plus tard, ces négligences leur reviennent en boomerang.

Mathieu Magnaudeix pour Mediapart